裁判字號:102年判字第199號 案由摘要:區段徵收 裁判日期:民國 102 年 04 月 12 日 資料來源:司法院 相關法條:行政程序法 第 7 條(94.12.28) 行政訴訟法 第 5、24、243 條(102.01.09) 平均地權條例 第 54、60 條(98.12.30) 平均地權條例施行細則 第 79-1、80 條(95.10.25) 土地徵收條例 第 1、22、30、39、40、44、45 條(91.12.11) 土地徵收條例施行細則 第 40 條(98.10.23) 區段徵收實施辦法 第 16 條(98.01.22) 要 旨:按實施土地徵收除為保障私人財產,尚兼具促進土地利用及增進公共利益 等公益目的,且區段徵收之財務風險係由政府自行負擔,因此,倘政府進 行區段徵收時已符合正當法定程序,且其所擬定之補償計畫,已充分補償 被徵收土地所有權人於司法院釋字第 440號解釋所揭櫫之特別犧牲時, 原則上即應予尊重而認其為適法,不得僅以所擬定之補償計畫未滿足被徵 收土地所有權人之最大利益即逕認該區段徵收為違法或不當。準此,倘政 府實施區段徵收符合法定程序,且從其徵收計畫足認被徵收土地所有權人 得受合理適當之補償時,即應認該區段徵收之實施為適法。 (裁判要旨內容由法源資訊整理)
最高行政法院判決 102年度判字第199號 上 訴 人 台灣糖業股份有限公司 代 表 人 胡懋麟 訴訟代理人 嘉益 律師 被 上訴 人 臺南市政府 代 表 人 賴清德 上列當事人間區段徵收事件,上訴人對於中華民國100年12月30 日高雄高等行政法院100年度訴字第271號判決,提起上訴,本院 判決如下: 主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理由 一、緣被上訴人為開發農業區(部分保護區)辦理臺南市南臺南 站○○○區段徵收(下稱系爭區段徵收),於民國99年3月 10日以南市地權字第09914506950號函檢附98年3月4日南市 地劃字第09814504330號函附件臺南市98年第1次市地重劃暨 區段徵收委員會(下稱區段徵收委員會)會議紀錄、臺南市 南臺南站副都心區段徵收(第1期)財務計畫(下稱系爭財 務計畫)及區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表 等資料,以抵價地總面積擬訂為徵收總面積40.45%,報經 內政部以99年3月29日內授中辦地字第0990724094號函復, 以本件符合相關法令規定,准予辦理。嗣被上訴人申經內政 部99年8月18日內授中辦地字第0990725231號函准予辦理區 段徵收臺南市○區○○○段(下稱○○○段)3736地號等89 筆土地,及一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有 土地改良物,交由被上訴人以99年9月1日南市地權字第0991 4524500號公告(下稱系爭公告),公告期間自99年9月3日 至99年10月4日止,並以99年9月1日南市地權字第099145245 02號函知上訴人。上訴人於99年9月28日以南仁資字第09900 03596號函,向被上訴人申請調高抵價地總面積比例為43% ,經被上訴人以99年11月5日南市地權字第09914530620號函 復上訴人略以,領回40.45%抵價地已充分保障上訴人應有 之權益,而否准上訴人申請。上訴人不服,向被上訴人提起 訴願,經被上訴人以99年12月8日南市地權字第09901343280 號函移送內政部,該部復又以99年12月4日臺內訴字第09902 50437號函移請行政院審酌後決定駁回,上訴人猶未甘服, 提起行政訴訟,經原審駁回後,提起本件上訴。 二、上訴人起訴主張:依土地徵收條例第39條第1項、第2項規 定,被上訴人將本件區段徵收抵價地總面積定為徵收總面積 40.45%,被上訴人自應就本案有何特殊情況之具體理由予 以說明。參酌平均地權條例施行細則第79條之1規定意旨 ,政府實施區段徵收,除公共設施用地及用以支付開發成本 之標售土地外,其餘可供建築之土地,自應盡量發還原土地 所有人,以減少人民因區段徵收所造成之損失,方符合憲法 保障人民財產權之意旨。依被上訴人系爭財務計畫所載, 本件之抵價地分配比例若訂為42%時,依內部報酬率(IRR 為3.19%)及財務淨現值(NPV為252,575,589元)判斷,均 屬可行。被上訴人之財務評估係以開發後地價新臺幣(下 同)31,750元/平方公尺作為估算標準,然參諸內政部地政 司所公布與本件區段徵收區鄰近之土地交易價格,土地單價 約有36,000元/平方公尺以上,另前臺南縣政府於95年11月 間標售緊鄰本區段徵收區旁之○○○段4071-4地號等土地, 其成交單價為45,735元/平方公尺,故被上訴人之估算標準 ,似屬偏低。本件若以上訴人主張之抵價地分配比例43% 、開發後地價35,000元/平方公尺計算,扣除開發總費用後 ,尚有盈餘淨值283,657,260元,亦符合財務自償性及平衡 原則。從區段徵收自償性原則考量,因本區之土地價值較 高,將來用於標售以抵充支應開發費用之土地面積自應較少 ,惟本件所定之抵價地比例卻反較地區條件較差之德高保護 區區段徵收案(抵價地比例45%)為低,實不合理。上訴 人所有位於本區段徵收區之○○○段3736地號土地,原為農 業區建地目土地,該土地面積29,404平方公尺,區段徵收前 之容積率180%,區段徵收後若依被上訴人所定之抵價地分 配比例40.45%及容積率200%計算,可建築之樓地板總面積 反減少約29,139平方公尺,此部分實有調高抵價地比例,以 減少上訴人因區段徵收所受損失之必要。本件除臨崇德路 旁係規劃為小街廓外,其餘均為2公頃以上大街廓,未來開 發時,需再留設內部道路及負擔自行開闢道路之工程費用, 若再加上使用分區管制退縮建築及設計準則等限制,地主實 際領回抵價地權益勢將縮水,故本件實有酌予提高抵價地比 例之必要等情,求為判決:訴願決定及原處分均撤銷;被上 訴人應依上訴人99年9月28日之申請,作成調高抵價地總面 積比例為徵收私有土地總面積43%之行政處分。 三、被上訴人則以:本件區段徵收抵價地面積比例之核定處分 機關係內政部,依行政訴訟法第24條規定,被上訴人既非原 處分機關,是本件上訴人對被上訴人提起之撤銷訴訟,自有 違誤。被上訴人將本件區段徵收後之平均地價訂為31,750 元/平方公尺,係依土地徵收條例第44條、第45條規定,並 參考內政部編訂之「房地產交易價格簡訊」中有關臺南市東 區平均住宅區、商業區等買賣價格而核算所得。況依平均地 權條例施行細則第80條之規定,是以本件之地價收入若有盈 餘依法全部撥充實施平均地權基金,亦非被上訴人之所得。 而系爭財務計畫評估係以全領地測試抵價地比例及抵價地40 .45%測試領取現金之情形,在抵價地為40.45%比例配回土 地之情況下,即使有地主願意領取現金補償,財務仍為可行 ,是以本件之抵價地分配比例乃訂為40.45%。另本件若依 上訴人主張之抵價地分配比例43%且地主全領地時,經分年 貼現加總試算後,淨現值僅餘16,425,455元,且內部報酬率 為0.22%,小於期望報酬率2.0%,為不可行。本件區段 徵收抵價地面積比例40.45%係依上訴人所提出之建議,並 參酌區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料 經財務試算可行後審議核定,今上訴人主張提高比例為43% ,顯係與其過去所提建議相異,且推翻其之前與被上訴人 就本件區段徵收抵價地面積比例40.45%所達成之協議,顯 有違誠信等語,並聲明求為判決駁回上訴人之訴。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:程序部分: 經查,系爭區段徵收係經內政部以99年3月29日內授中辦地 字第0990724094號函核准辦理,而該函並未向上訴人即得申 請發給抵價地資格之人民為送達,核該內政部函文係對於被 上訴人報請核示事項本於職權所為之職務上指示,自非直接 對上訴人所為之行政處分(本院93年度判字第1016號判決參 照)。而抵價地係折算抵付補償費,其救濟程序自應與補償 費相同,同以縣市政府為被上訴人。又上訴人係至99年9月1 日系爭公告及被上訴人另於同日以南市地權字第0991452450 2號函通知上訴人後,始知悉系爭區段徵收所訂定之抵價地 分配比例為40.45%,故上訴人依土地徵收條例第22條第1項 及系爭公告之規定提出異議,並對被上訴人循序提起行政救 濟,自無違誤。又上訴人已於法定期間向被上訴人提起訴願 ,被上訴人誤以內政部為原處分機關予以移送,內政部再誤 送非管轄機關,致管轄訴願機關內政部逾期未能作成訴願決 定,則上訴人於提起訴願3個月未獲決定後之100年5月17日 提起課予義務訴訟,揆諸行政訴訟法第5條第2項規定,應屬 合法。實體部分:1.經查,本件上訴人於系爭區段徵收範 圍內土地面積約68.146914公頃,應領補償費為5,140,926,6 76元,依核定之抵價地比例計算結果,上訴人將來約可領回 抵價地27.565427公頃,依被上訴人系爭財務計畫評估之開 發後地價31,750元/平方公尺估算,上訴人領回抵價地之價 值約為8,752,022,980元,遠大於其應領之補償費數額,依 土地徵收條例第39條第1項規定,尚無違法。2.上訴人以開 發成本分析取得抵價地比例概念,主張區段徵收除公共設施 用地及用以支付開發成本之標售土地外,其餘可供建築之土 地,應盡量發還原土地所有權人之主張,應與平均地權條例 第60條第1項關於市地重劃之規定較為相近。本件既係以區 段徵收方式開發,則上訴人上開主張以開發成本分析取得抵 價地比例之計算方式,即難逕予比附援引。3.再查,上訴人 所舉與本件鄰近地區之土地交易價格約36,000元/平方公尺 以上,然觀之位於崇德路、生產路與前臺南縣界之間住宅區 ,最低交易價格僅21,200元/平方公尺,且○○○段4071-4 地號等土地因該區域開發之程度與本件區段徵收範圍之土地 有別,土地標售價格亦異。再查,被上訴人估算本件區段徵 收後,可標售土地之平均單價係依據土地徵收條例第44條、 第45條規定,並參考內政部編訂之「房地產交易價格簡訊」 中有關臺南市東區平均住宅區、商業區等買賣價格,將本件 區段徵收後之平均地價訂為31,750元/平方公尺等情,經核 尚無過低情事。又上訴人主張本件區段徵收後之平均地價為 35,000元/平方公尺,其計算之參考依據均未見上訴人提出 說明,故上訴人以上開金額作為計算本件之盈餘,並不可採 。4.再按平均地權條例施行細則第80條規定,本件之地價收 入縱有盈餘,亦須全部撥充實施平均地權基金,非屬被上訴 人之所得。而本件系爭財務計畫評估(財務敏感度分析表) 中,在抵價地為40.45%比例配回土地情形,可以看出無論 地主願意領取現金補償之比例為30%、40%、50%、100% 時,其財務淨現值及內部報酬率均屬正數,表示被上訴人財 務均為可行,是以本件抵價地分配比例訂為40.45%,尚屬 有據。且本件若依上訴人主張之抵價地分配比例43%,且地 主全領地時,內部報酬率為0.22%小於期望報酬率2%(40. 45%比例為7.16%),淨現值為-115,975,184元,(40.45 %比例為382,264,109元)等情,故被上訴人主張將抵價地 總面積比例調高為43%,為不可行。5.再查,本件抵價地分 配比例40.45%既係上訴人經概算後所提出,經被上訴人審 認可行後於系爭區段徵收前第2次說明會中提出,上訴人於 會後並未就不服上開比例提出陳述意見,且於被上訴人嗣再 就系爭區段徵收協議價購事項於99年5月27日召開會議,會 中被上訴人仍重申抵價地比例為40.45%,上訴人於會中亦 未就該比例提出不同意見,是以本件區段徵收抵價地分配比 例40.45%既係依上訴人之建議,經被上訴人參酌區段徵收 區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料經財務試算可 行後審議核定,上訴人卻遲至系爭公告後始就該分配比例提 出異議,顯與誠信原則有違。況依土地徵收條例第30條及第 40條規定,參加區段徵收之土地所有權人有選擇領取現金或 領回抵價地之權利,故若上訴人於系爭公告後,認本件被上 訴人核定之抵價地分配比例太低,恐影響其權益,自可選擇 領取現金,而非再就抵價地之分配比例予以爭執等語,因將 上訴人之訴予以駁回。 五、上訴人上訴意旨略謂:被上訴人將區段徵收抵價地總面積 定為徵收總面積40.45%,已低於土地徵收條例第39條所定5 0%之比例,則被上訴人針對本案究有何特殊情況自負有證 明之義務,惟被上訴人並未就此說明,原判決亦未調查敘明 ,有行政訴訟法第243條第2項第6款規定判決不備理由之違 法。依系爭財務計畫所載內容,被上訴人於評估方案可行 性時,亦係以開發費用及土地處分收入等成本分析資料作為 評估依據,故原判決認上訴人主張以開發成本分析取得抵價 地比例之計算方式,與平均地權條例第60條第1項關於市地 重劃之規定較為接近,不能比附援引適用於本件區段徵收, 實有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違法。 依系爭財務計畫,本案之抵價地比例若訂為42%時,淨現值 為252,575,589元,內部報酬率為3.19%,亦屬可行,被上 訴人卻僅將本件抵價地比例訂為40.45%,有違行政程序法 第7條第2款規定意旨,原判決未詳審酌,亦有行政訴訟法第 243條第1項判決不適用法規或適用法規不當之違法。上訴 人於原審提出之內政部地政司土地交易價格資料(臺南市/ 東區/92年第4季至100年第1季),其上已載明交易所屬年度 及季別,故原判決認為上訴人所提出之前開資料,其買賣價 格之發生年度為何無從得知,似有違誤。再者,由上開土地 交易價格資料,25筆中僅2筆「裡地」之土地價格較低,為2 1,200、27,200元/平方公尺,且最高者達90,800元/平方公 尺,故被上訴人以31,750元/平方公尺作為估算標準,似有 偏低之虞,誠非無據。另本案與鄰近之德高保護區區段徵收 案之比較部分,原判決未詳審酌,亦有行政程序法第243條 第2項第6款判決不備理由之違法。上訴人前雖曾建議就抵 價地比例訂為40.45%,事後亦未就此比例即時提出意見, 惟此實因上訴人先前考慮之因素有所疏漏使然。原判決未詳 審酌,遽認上訴人於公告後始就分配比例提出異議有違誠信 原則,容有違誤,求為判決廢棄原判決,發回原審法院。 六、本院查: 「為實施土地徵收,促進土地利用,增進公共利益,保障私 人財產,特制定本條例。土地徵收,依本條例之規定,本條 例未規定者,適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序 、徵收補償標準與本條例牴觸者,優先適用本條例。」「區 段徵收土地時,應依第30條規定補償其地價。除地價補償得 經土地所有權人申請,以徵收後可供建築之抵價地折算抵付 外,其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。抵價地 總面積,以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊,經上 級主管機關核准者,不在此限。但不得少於百分之40。曾經 農地重劃者,該重劃地區部分不得少於百分之45。」「本條 例第39條第2項所稱因情況特殊,經上級主管機關核准者, 指抵價地總面積非為徵收總面積百分之50時,經需用土地人 擬具具體理由,於區段徵收計畫書報核前,先報經上級主管 機關核准者。……」「需用土地人訂定抵價地總面積時,應 考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比 例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況 等因素。前項抵價地總面積應先經當地直轄市或縣(市)區 段徵收委員會審議通過。」土地徵收條例第1條、第39條、 土地徵收條例施行細則第40條第1項及區段徵收實施辦法第 16條分別定有明文。是以實施土地徵收除為保障私人財產, 尚兼具促進土地利用及增進公共利益等公益目的,且區段徵 收之財務風險係由政府自行負擔,因此,倘政府進行區段徵 收時已符合正當法定程序,且其所擬定之補償計畫,已充分 補償被徵收土地所有權人於司法院釋字第440號解釋所揭櫫 之特別犧牲時,原則上即應予尊重而認其為適法,不得僅以 所擬定之補償計畫未滿足被徵收土地所有權人之最大利益即 逕認該區段徵收為違法或不當。經查,本件內政部於99年3 月29日以內授中辦地字第0990724094號函,核准被上訴人所 報辦理本案區段徵收抵價地總面積為徵收總面積40.45%, 嗣據被上訴人擬具徵收計畫書圖等資料,於99年8月18日以 內授中辦地字第0990725231號函,核准本案區段徵收,有各 該函文附卷可稽。又原判決審酌系爭財務計畫,而認系爭抵 價地比例之核定,被上訴人已就本案地區特性、開發目的、 總費用、公共設施、土地比例、土地使用強度及土地所有權 人受益程度與實際發展狀況做考量,且經區段徵收委員會審 議通過,並報經內政部核准辦理,經核尚符合區段徵收實施 辦法第16條及土地徵收條例施行細則第40條第1項規定之程 序,與土地徵收條例第39條第2項規定因情況特殊,得不為 50%而不少於40%之內容無違,是足認系爭抵價地比例之核 定已符合正當法律程序,上訴意旨主張被上訴人對於情況特 殊之處未予舉證,且原判決未調查敘明,要難憑採。 次按「(第1項)各級主管機關依本條例規定施行區段徵收 時,應依本條例第10條規定補償其地價;如經土地所有權人 之申請,得以徵收後可供建築之土地折算抵付。……(第2 項)被徵收土地所有權人,應領回抵價地之面積,由徵收機 關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其 應領之權利價值,並以該抵價地之單位地價折算之。」「出 售區段徵收土地之地價收入,除抵付開發成本外,全部撥充 實施平均地權基金,不足由實施平均地權基金貼補之。」平 均地權條例第54條第1項後段、第2項及平均地權條例施行細 則第80條分別定有明文。實施區段徵收係為達成區域開發建 設之重大公益,且由政府負擔開發所生之財務風險,非以謀 求被徵收土地所有權人之最大利益為其主要目的,已如前所 述。是倘政府實施區段徵收符合法定程序,且從其徵收計畫 足認被徵收土地所有權人得受合理適當之補償時,即應認該 區段徵收之實施為適法。經查,本件上訴人於系爭區段徵收 範圍內土地面積約68.146914公頃,應領補償費為5,140,926 ,676元,為兩造所不爭執,因上訴人於系爭公告期間提出抵 價地申請,且經被上訴人核准,則依核定之抵價地比例計算 結果,上訴人將來約可領回抵價地27.565427公頃,依被上 訴人系爭財務計畫評估之開發後地價每平方公尺31,750元估 算,上訴人領回抵價地之價值約為8,752,022,980元,大於 其應領之補償費數額,足認上訴人可得受合理之補償;被上 訴人估算本件區段徵收後,可標售土地之平均單價係依據土 地徵收條例第44條、第45條規定,並參考內政部編訂之「房 地產交易價格簡訊」中有關臺南市東區平均住宅區、商業區 等買賣價格,商業區最低區塊地價為30,300元/每平方公尺 、最高區塊地價為39,300元/每平方公尺,住宅區最低區塊 地價為24,200元/每平方公尺、最高區塊地價為37,000元/每 平方公尺,將本件區段徵收後之平均地價定為31,750元/每 平方公尺等情,經核尚為合理之範圍;倘依上訴人主張系爭 抵價地比例為徵收總面積43%,依系爭財務計畫所示,半年 IRR值小於期望報酬率2%,半年NPV值為負值,應不可行等 ,皆為原判決調查且詳述其得心證之理由,經核並無不合。 上訴人主張如系爭抵價地徵收比例定為徵收總面積42%,依 系爭財務計畫所示亦為可行,被上訴人定為40.45%有違行 政程序法第7條第2款規定,原判決未予審酌有判決適用法規 不當之違法云云。惟查,區段徵收之主要目的非謀求被徵收 土地所有權人之最大利益,是徵收計畫以補償被徵收人之特 別犧牲即為已足,已如前述,且系爭區段徵收之財務風險既 由被上訴人承擔,則應許被上訴人評估風險與成本後,核定 系爭抵價地之合理比例,準此,只要上訴人能因之受有合理 補償,被上訴人所為之核定,即屬適法。再者,實施區段徵 收並非侵害上訴人之權利,而係上訴人因區段徵收而有特別 犧牲(司法院釋字第440號解釋意旨參照),故實施區段徵 收應「補償」上訴人因此所受之「損失」,並非「賠償」其 所受之「損害」。經查,系爭抵價地比例之核定,既已給予 上訴人充分之補償,已滿足上訴人因區段徵收之特別犧牲所 受之損失,上訴人既無損失,殊難想像有何對上訴人權益損 害最少之方法可採,是上訴意旨主張被上訴人未採行對其權 益損害最少之方法而違反比例原則,要難憑採。 再查,原判決以本件抵價地分配比例40.45%,係上訴人經 概算後所提出,經被上訴人審認可行後於南臺南站副都心( 原體育園區)第一期區段徵收前第二次說明會中提出,上訴 人於會後並未就不服上開比例提出陳述意見,且於被上訴人 嗣再就系爭區段徵收協議價購事項於99年5月27日召開會議 ,會中被上訴人仍重申抵價地比例為40.45%,上訴人於會 中亦未就該比例提出不同意見,有該次會議紀錄附原處分卷 第74頁-第93頁可稽,是以本件區段徵收抵價地分配比例40. 45%既係依上訴人之建議,經被上訴人參酌區段徵收區財務 敏感度分析表、相關現金流量表等資料經財務試算可行後審 議核定,經核並無不合。況被上訴人既已依法召開說明會, 上訴人陳述意見之機會已得到保障,且系爭抵價地比例之核 定,已經過區段徵收委員會審議,且經內政部核准,符合法 定程序,應認此核定為適法,上訴人不得以其先前考慮之因 素有所疏漏,而遽指該核定為違法或不當,是上訴人之主張 ,委無足採。 綜上所述,原判決駁回上訴人在原審之訴,核無不合,上訴 論旨仍執前詞,指摘原判決違背法令,求予廢棄,為無理由 ,應予駁回。 七、據上論結,本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段,判決如主文。 中 華 民 國 102 年 4 月 12 日 最高行政法院第六庭 審判長法官 廖 宏 明 法官 侯 東 昇 法官 江 幸 垠 法官 陳 國 成 法官 林 金 本 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中 華 民 國 102 年 4 月 12 日 書記官 莊 子 誼